지난해에는 제주특별자치도가 출범한 지 15주년을 맞았고, 올해는 제주국제자유도시 출범 20주년이 되는 해다. 그동안 제주는 국제자유도시와 특별자치도 출범을 통해 다양한 분야에서 많은 성장을 이뤘다. 하지만 한편으로는 제주국제자유도시 종합계획 속에서 추진돼온 여러 사업들이 도민사회에 논란과 갈등을 야기하는 경우가 적지 않았던 것도 사실이다. 올해부터 향후 10년간 제주의 미래 발전 전략을 담은 3차 제주국제자유도시 종합계획이 확정·고시된 가운데 앞으로 제주가 가야할 방향에 대한 도민사회의 고민과 합의가 필요한 시점이다. <편집자주>

▲제주국제자유도시 출범
2002년 4월 제주국제자유도시가 출범했다. 제주를 사람과 상품, 자본의 이동이 자유롭고 기업 활동의 편의가 보장되는 동북아 중심도시로 발전시키기 위한 법적 효력이 발생한 것이다.

당시 중국경제의 부상에 따라 정부의 비전인 ‘동북아 비즈니스 중심국가 실현’을 위한 전략적 경제특구로 출발했다. 

제주는 관광분야로 특화된 경제특구였고, 10년이 지난 후에는 ‘글로벌 경쟁력을 갖춘 성장 거점’으로 재설정됐다.

제주국제자유도시 비전은 1998년 故 김대중 대통령의 제주 방문을 통해 밑그림이 구체화됐다. 이보다 앞서 1963년 박정희 정권의 ‘자유항 설정 구상’에서 시작됐다고 볼 수 있다.

이후 1971년 제주도종합계획 10개년 계획, 1973년 제주관광종합계획, 1985년 제주도종합개발계획이 차례로 수립됐다. 이후 1991년 제주도개발특별법이 제정됐고, 1994년 제2차 제주도종합개발계획이 수립됐다. 

1998년 9월 고(故) 김대중 대통령의 제주 방문 시 국제자유도시 추진 방침을 표명했다. 이듬해 건설교통부가 제주국제자유도시 타당성조사 연구용역을 진행했고, 용역결과는 국제적 시각에서 국제자유도시 개발 타당성을 뒷받침했다.

2001년 2월 새천년민주당에 제주국제자유도시 정책기획단이 설치됐고, 같은 해 9월 국무총리실에 제주국제자유도시 추진위원회 및 실무위원회가 설치됐다. 11월에는 제주국제자유도시 기본계획까지 확정됐다. 

이듬해인 2002년 4월 제주도는 대내외에 국제자유도시 출범을 선언하게 된다. 이를 뒷받침하기 위한 ‘제주국제자유도시특별법’도 이 때 만들어졌다.

2003년 제1차 제주국제자유도시 종합계획이 수립되고, 2006년 제주특별자치도가 출범하면서 제주는 다시 한 번 ‘사람과 상품, 자본의 이동이 자유로운’ 명품 국제자유도시로의 도약을 꿈꾼게 된다. 이른바 ‘홍가포르’(홍콩+싱가포르)가 모델이었다.

아울러 제주국제자유도시 개발사업의 효율적 추진을 위한 전담 조직으로 ‘제주국제자유도시개발센터(JDC)’가 2002년 5월 설립됐다.

▲제주의 최상위 법정 계획…시대 변화 반영
제주국제자유도시 출범 이듬해인 2003년 2월 제주연구원이 수행해 제1차 제주국제자유도시 종합계획(2002~2011)이 수립됐다.  

국제자유도시종합계획은 제주의 최상위 법정계획이며, 이를 토대로 각종 선도프로젝트와 핵심사업 육성, 전략사업 등이 추진되고 있다.

1차 종합계획은 ‘인간·환경·지식 중심의 쾌적하고 풍요로운 제주국제자유도시’를 목표로 국제화를 위한 투자 환경 조성과 내외국인 관광유인 시책 강화, 사회간접자본의 지속적 확충, 도민 소득향상 및 환경보전 대책에 전략이 맞춰졌다.

아울러 7대 프로젝트로 휴양형 주거단지 개발, 중문관광단지 확충, 서귀포관광미항 개발, 첨단과학기술단지 조정, 제주공항 자유무역지정, 쇼핑아울렛 개발, 생태·신화·역사공원 조성이 제시됐다.

2006년 7월 제주특별자치도가 출범하고, 그해 12월 1차 종합계획 보완계획이 수립됐다. 

‘동북아의 경쟁력 있는 국제자유도시 건설’을 비전으로 지속가능한 관광·휴양·지식 중심도시와 내외국인 투자가들이 선호하는 국제도시 등의 전략목표로 핵심사업에 제주영어교육도시와 제주헬스케어타운 등이 추가됐다.

2011년 12월 수립된 제2차 종합계획은 ‘대 중국 공략’을 기조로 ‘교류와 비즈니스의 경계가 없고 무한한 만족과 즐거움을 얻는 곳, 제주’라는 뜻의 ‘호통무계(互通無界) 호락무한(好樂無限) 제주(濟州)’를 비전으로 내걸었다. 제주국제자유도시 조성에 있어 중국시장이 차지하게 될 절대적인 비중을 감안한 것이다.

2차 종합계획에서는 랜드마크적 복합리조트, 제주 신공항 건설, 제주투자은행 설립, 그린 스마트시티 제주, 세계환경수도 조성, 해상풍력 발전단지 조성 등 12개 전략사업이 제시됐다.

이후 ‘청정과 공존’이라는 핵심가치를 토대로 제주미래비전이 수립됐고, 이와 맞물려 제2차 종합계획 수정계획이 2017년 3월 마련됐다.

‘지속가능한 공존, 스마트 제주’를 비전으로 환경자원 총량관리 등을 목표로 환경자원총량관리시스템, 제주형 계획허가제, 제주자산관리신탁공사, 데이터센터 건립, 전기자동차 특구 조성, 제주가상화폐, 스타트업 빌리지, 투자진흥지구, 제2첨단과학기술단지 등 19개 프로젝트가 제시됐다.

▲엇갈리는 국제자유도시 평가…제주미래 방향성 고민할 때
그동안 제주국제자유도시 추진으로 인구 및 관광객 증가 등 양적 성장을 이뤘다. 

아울러 국제자유도시 핵심 프로젝트 중에서는 영어교육도시를 비롯해 첨단과학기술단지 등은 상대적으로 긍정적 평가가 높다. 하지만 휴양형주거단지와 신화역사공원, 헬스케어타운 사업 등은 부정적 평가가 높다는 분석이 담긴 보고서를 지난 2013년 2월 한국은행 제주본부가 내놓기도 했다.

이와 함께 계획 대비 투자 비율을 보면 민간 투자보다 공공부분에 치우치고, 산업 연관효과와 도민들의 실질임금 수준은 하락했다는 평가가 지배적이다.

특히 도민공감대가 부족하고 도민들이 체감하는 삶의 질은 오히려 하락하고, 각종 난개발과 원칙이 없는 투자관리로 환경훼손이 가속화했다는 지적이 이어지고 있다.

이 때문에 제주도정에 대한 불만도 분명히 있지만 국제자유도시의 개발사업을 담당하기 위해 설립된 JDC를 향한 비판 여론이 끊이지 않고 있다.

특히 지난해 12월 우여곡절 끝에 제주도의회에서 통과된 제3차 종합계획(2022~2031)에도 “1차, 2차 계획에서는 추진이 미흡하거나 중단된 사업이 빈번하게 발생했고, 이들 사업은 공통적으로 경제·사회적 환경 및 여건 변화 대응 부족, 도민 의식변화 예측 미흡, 사업성 확보 미흡 등의 문제점을 지닌다”고 제주도가 자체적으로 평가했다.

이상봉 제주도의회 행정자치위원장은 3차 종합계획 동의안을 처리하며 “종합계획이 단순히 계획에 그치지 않고, 도민들의 삶의 질을 개선할 수 있는 실질적인 계획이 되도록 해달라”고 거듭 당부했다.

제주의 가치 증진을 통한 질적 성장을 지향하는 국제자유도시 비전을 재설정해야 할 시점이다.

김승범 기자 ksb2987@jejunews.com

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