문재인 정부는 100대 국정과제에 ‘제주특별자치도 분권모델의 완성’을 제시했다. 또 내년 지방선거 시 개헌 추진을 목표로 하는 헌법 개정 논의가 확산되는 가운데 지방분권이 중요한 과제로 대두되고 있다. 이에 제주新보는 창간 기획으로 ‘제주특별자치도 분권 선도, 어디로 가야하나’를 주제로 좌담회를 마련했다.

이번 좌담회는 지난 23일 본사에서 김재범 편집부국장대우 사회로 권영호 제주대학교 법학전문대학원 교수, 박원철 제주특별자치도의회 자치분권위원장, 오인택 전 제주도 경영기획실장을 초청, 진행됐다. 【편집자주】

◆사회=좌담회는 ‘제주특별자치도 분권 선도, 어디로 가야하나’를 주제로 마련했습니다. 먼저 2006년 7월 특별자치도 출범 이후 현재까지의 모습을 진단해보는 것으로 시작해보죠. 인구와 관광객 증가, 지역경제 활성화 등 성과와 함께 도민 체감지수가 그리 높지 못하다는 평가도 있죠?

▲오인택=도민이 체감할 수 있는 자치권을 중앙이 이양해 주지 않았다. 고도의 자치권을 주겠다고 했는데 지금까지 이양된 것은 4800건으로 정부 권한 5만건의 10%도 안 된다. 4800건도 건수만 나열됐지 실권이 없다.

두 번째는 제주도의 문제다. 이양받아 온 권한들을 적극적으로 활용해 도민생활과 연계시켜 바꾸려는 자체 노력이 부족했다. 조례로 정할 수 있다고 준 것도 그냥 내버려둔 게 700건이다.

▲박원철=4개 시·군체제를 폐지하고 특별자치도를 만들면서 도민의 삶이 확 바뀔 거라는 기대감이 상당히 많았을 것이다. 겉으로 보기에는 외형적 성장이 있었다. 예산 규모가 2조7000억원에서 5조원으로 늘었고, 지역내총생산(GRDP)도 증가했다.

하지만 과거에는 시장·군수를 쉽게 만났지만 지금은 행정 접근성이 떨어졌다. 가구당 소득도 300만원 이하가 57% 가까이 된다. 내실있는 성장과 균형 발전 등을 재점검할 때이다.

핵심적인 자치분권과 관련해 알맹이를 안주고 있다. 중앙집권적 시각이 엄연히 존재하고 있다. 제주에만 왜 특별하게 줘야 되느냐는 인식을 타파해야 한다.

▲권영호=이론적으로 봤을 때 상당히 많은 권한이 이양됐다고 본다. 자치경찰도 그렇고, 7개 특별행정기관이 제주도로 귀속됐다.

그러나 도민 입장에서는 특별한 혜택이 없고 오히려 불편하다는 인식도 있다. 특별자치도를 시행할 수 있는 권한이 충분하지 않다. 자치조직 뿐만 아니라 재정에 관한 특례도 주어지지 않고 있다.

자치경찰은 국가경찰과 연동해서 주민들에게 피부로 와닿아야 한다. 주민 입장에서는 과연 무엇이 달라졌을까 하는 의문이 있는 데 헌법 개정 시 주민들이 자발적으로 체감할 수 있는 방안 마련이 필요하다.

◆사회=문재인 대통령은 “내년 지방선거 시 이루어질 개헌안에 지방분권 정신을 중요한 과제로 담아내도록 하자”고 강조하고 있습니다. 지방분권이 화두로 떠오른 배경과 의미에 대해 말씀해 주신다면?

▲권영호=국민 삶의 질의 문제다. 인구와 경제력 등 모든 것이 수도권에 집중돼 있다. 지방에 있는 국민들의 삶이 상대적으로 수도권에 비해 떨어진다. 상당히 문제다. 국가적 에너지가 많이 소요되고 있다. 지방분권은 국민의 삶을 향상시키고 국가 발전을 주도한다는 의미가 있다.

▲박원철=수도권을 중심으로 한 국가 발전 모델이 이제는 한계에 봉착했다. 세계적으로도 증명된다. 더 이상 미룰 수 없는 상황이다. 한 단계 더 도약하기 위해 지방 경쟁력이 국가 경쟁력이라는 시각으로 바라봐야 한다.

▲오인택=대통령중심제 국가에서 권력 집중을 분산하는 수단으로서 수평적인 방법이 3권 분립이라고 하면 수직적 분립이 지방분권이다. 헌법 개정을 통해 자치분권하겠다는 것은 권력 분립에 대한 시대적 요청 사항이다.

이번 기회에 특별자치를 선도했던 제주도로서 어떻게 대처할 것인지는 별도로 접근해야 한다.

◆사회=문재인 정부는 100대 국정과제에 ‘제주특별자치도 분권모델의 완성’을 제시했습니다. 제주도가 이를 위해 해결해야 할 과제는 무엇이라고 보십니까?

▲박원철=정부가 2019년까지 제주특별법을 개정하겠다는 전제는 반드시 제주특별자치도의 지위가 헌법에 반영돼야 하는 논리로 작동해야 한다.

지난 11년 간 이미 법의 테두리 내에서 과제를 발굴하고 시행을 해왔다. 알맹이가 빠진 권한을 정부 입법으로 추진했을 때 더 나은 것이 될지 의문이다.

도민의 삶의 질과 관련해 1차산업 FTA기금을 제주실정에 맞도록 지침을 개정하는 것이나 인구와 관광객 증가에 따른 하수처리계획을 세우는 것, 이 모든 자기결정권을 강화하기 위해서라도 헌법적인 지위가 필요하다는 논리로 도민들의 역량을 모으는 것이 중요하다.

▲오인택=제주도로서는 절호의 기회를 맞고 있다. 국회 등 중앙정치권에서의 개헌 추진이라는 한 축과 문재인 정부의 국정과제로 선정된 제주특별자치도 분권 자치모델 완성이라는 이 양대 축을 놓치지 말고 도민들이 힘을 합치면 충분히 가능성이 있다고 본다.

도민 역량은 어느 지역보다도 충분하다. 이미 특별자치 10년을 경험했고, 문제점도 잘 알고 있다. 다만 이 역량을 어떻게 잘 모을 수 있도록 시스템화 하는 것이 중요한 데 여기에는 도정과 도의회, 지역지도자, 지역언론의 역할이 대단히 중요하다.

▲권영호=분권 모델에서 가장 중요시 되는 것은 자치재정권 확보이다. 특별한 조치를 취해야 한다. 지방 법률까지 제정한다면 어떤 상황이 벌어질지 모른다.

제주에서 특별자치를 시행하는 것은 통일시대에 대비해 무질서를 방지할 수 있다. 제주가 모든 면에서 분권 모델을 시행해 보는 것도 생각해볼 수 있다. 지방분권하면 제주도청과 도의회만 생각하는 데 각 정당에서 해보는 것도 모델이다.

제주도는 특별자치도가 출범한지 11년 경험이 있다. 섬이니까 경계지역 반발이 없다. 현실적으로 조건이 좋다. 제주도만 특별히 하겠다는 것이 아니라 전체적으로 지방 분권을 선도하고, 국가 발전에 이바지한다는 개념으로 설득시키는 과정이 필요하다.

◆사회=제주특별자치도 지위의 헌법 반영에 대한 현실적인 방안도 제안해 주시죠?

▲박원철=제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법은 국가의 미션이었다. 이를 간과하면 안 된다. 지방분권을 전국적으로 실시할 때 상당한 혼란이 뒤따르는 만큼 제주도를 우선 해볼 수 있겠다는 생각이다. 제주도는 이미 여러 가지 논란이 있었지만 11년 간 특별자치를 해왔다. 헌법 개정 시 전면적인 지방분권국가를 천명하되 실시 시기를 유보해서라도 제주도는 완벽하게 1국2체제에 준하게 할 수 있다고 본다.

▲오인택=우리나라 법률이 1446개 있다. 지방분권국가로 했을 경우 개헌과 1446개의 법을 전면적으로 개정해야 하는데 한꺼번에 바꾸는 것은 불가능하다. 내용에 있어 어느만큼 구체화되느냐가 과제일 것이다. 어짜피 바꾸려면 제주가 선도적이 될 수밖에 없다. 경험을 갖고 있기 때문에 국가적인 차원에서도 적합하다. 제주 차원에서도 전국 형평성 논리 등을 깰 수 있다. 물론 중요한 것은 분권에 따른 자치재정권이 반드시 따를 수 있도록 헌법에 반영될 것으로 기대한다.

▲권영호=헌법이 바뀌면 법률이 바뀌어야 한다. 지방분권을 할 때 골격법률을 만든다. 지역의 자율성에 맡기되 통일성이 필요하다. 세계적으로 봤을 때 국방과 외교 분야는 지방에서 다루지 않는다. 미국에서는 알래스카도 자치권을 갖고 있다. 대한민국도 할 수 있다. 지방, 제주도의 자기결정권 행사에는 무리가 없을 것으로 본다.

◆사회=마지막으로 하시고 싶은 말씀이 있다면?

▲박원철=도민들의 성숙된 역량을 바탕으로 특별한 제주도가 완성돼야 한다. 왜 제주만 특별하냐는 논리는 도민들이 의지를 모아주신다면 정부 정책을 선도하고, 다른 지방을 선도할 수 있다고 생각한다.

도의회도 특별자치도 지위의 헌법 반영을 위해 노력하고 있다. 청와대를 설득해서라도 실현시키겠다. 도민들께서도 개헌과 맞물려 헌법적 지위를 갖는데 동참해주셨으면 고맙겠다.

▲오인택=제주특별자치도는 정부가 주관하고 국회가 법률을 만들어 출범시킨 제주도민과의 약속이라고 본다. 그 약속을 지키고 제대로 뒷받침을 해야 한다는 전제 하에 개헌이 이뤄져야 한다. 도내·외 100만 도민들의 결집된 의견도 필요하다. 국민들 역시 관광지로서의 보물섬인 제주를 대한민국 자치분권 선도지역으로 지원하고 격려해 주시리라 믿는다.

▲권영호=주민 참여도가 굉장히 중요하다. 이 자체가 어떤 의미를 갖고 있는 지 확실히 알아야 한다. 일단 주민 자치권을 확대해야 한다. 그동안 도민사회에서 갈등도 많이 겪었다. 이제는 목표를 갖고 자치권을 확대하는데 힘을 모아야 한다.

진주리 기자 bloom@jejunews.com

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