제주의 기초자치단체를 부활하라
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송희성 현대법률연구소장 前수원대 법대학장/논설위원

나는 서울에 산다. 그러나 한 신문에 칼럼을 쓰는 관계로 내 고향 제주지방의 제반사정과 특히 행정상황을 예의주시한다. 그 방법은 주로 제주에서 오는 신문을 면밀히 읽고, 제주에 사는 친구들과 자주 통교하면서 제주의 현황 파악을 게을리 하지 않는다. 가끔 제주를 가면 택시에서, 식당에서, 호텔에서 많은 사람들에게 제주 행정에서 무엇을 어떻게 했으면 하는가를 자주 물어본다. 또 제주의 여러 곳을 돌아다니면서 주로 관광지로써의 개선점을 살피기도 한다.

고향을 사랑하는 한 사람으로 당연한 조그마한 일들을 장황히 늘어놓는 이유는 ‘제주의 기초자치단체를 부활하라’는 이 글이 단순히 교과서적 탁상공론이 아니라는 점을 강조하기 위한 것이다.

나는 제주에서 기초자치단체인 제주시·북제주군, 서귀포시·남제주군을 폐지할 당시에 그 폐지에 찬성한 사람이다. 주된 이유는 지역이 중복되므로 도시·마을의 정비·발전계획 같은 것이 중복되고, 공무원 수만 과다하다는 등의 관점에서 였다. 그러나 기초자치단체의 폐지 후 수년간 내가 파악해온 제주지방의 여론과 행정 사항은 전반적으로 전에 없던 문제점이 들어 나는 현상을 보여 왔다. 위에서 언급한 폐지 이유의 두 가지 문제, 기타 지엽적인 문제는 더러 개선된 것도 있긴 하나, 많은 역기능도 클로즈업 되었다.

예를 들면 ①민선의 시장·군수가 선거를 통한 주민과의 밀착도가 떨어지고, 그 밑에 있는 공무원들의 친절도가 감소되었다.

②시장을 도지사가 임명하였는데, 민주성·독자적 책임의식이 그 전보다 약화되었다.

③지방 곳곳에 알맞은 행정의 발굴·시행이 감소하거나 더딘 현상을 보였다.

④지방특성에 맞는 발전에 투신하는 인물이 후퇴하고 있다, 다소 억측적인 분석일지 모르나, 두 개시의 시장이 된 인물은 ‘유능한 행정’을 해온 인물이기도 하나 도지사의 말을 잘 듣는 인사가 중용되는 면을 가지고 있다.

⑤도의원은 도(道)를 위한 조례제정, 행정 통제를 하다 보니 지역곳곳의 특수사정을 살피는데 소홀할 수밖에 없다. 지역 출신 도의원으로 지역발전·정비책을 들고 나오는 경우도 없지 않으나, 도전체의 관점에서의 ‘평등의 원칙’에 어긋나는 것으로 취급되는 경우가 많다. 지역중심의 발전조례 등은 지역출신들의 의원합의로 하는 것이 보다 용이하다.

⑥道로 통합한 결과 도예산의 차원에서 예산의 성립·집행이 이루어지나, 지방별 의회를 부활시켜 그에 필요한 예산확보가 가능하도록 해주어야 한다. 내가 어릴 때부터 한라산 이남과 북은 기후·산업 등이 달랐다. 지금은 격차가 많이 줄었으나, 일부 차는 여전하다. 독자적 발전책·조례, 예산확보가 필요하다. 서귀포시는 남국적 관광면모를 뚜렷이 풍기는 조성(助成)이 필요하다. 물론 이는 제주지역의 노력 외에 국가의 지원이 절실하다.

⑦기초자치단체의 장을 주민이 직접 선거하고, 의원을 선거할 때에는 이른바 ‘풀뿌리 민주주의’ 실행에 더욱 기여했다. 이것은 단순한 정치공학적 관점에서만 생각하면 안 되고, 선거를 통하여 주민참여도를 높이는 차원에서 검토를 요한다. 여기서 특히 강조하고 싶은 것은 지방별 자치를 부활하되, 종전과 같이 북제주군·남제주군을 자치단체로 부활하는 것은 반대한다.

즉 제주시와 서귀포시를 독립법인으로 하는 자치단체의 부활이 필요하다. 두 자치단체를 부활하여 독자적 행정을 인정하는 것은 도(道)의 획일적 행정의 결점을 보완할 것이다.

그리고 차제에 부탁하고 싶은 것은 제주는 관광지 풍모를 더 많이 갖추어야 하고, 그 정비·개발에 필요한 예산은 국가가 나라 발전의 차원에서 지원해야지, 외국인 투자로 조달하려는 것은 금물이다. 제주땅을 팔아서 하는 개발은 근본적으로 제주민의 행복을 가져오지 않는다.

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